En el marco funcional-operativo de los tres conceptos conocidos
como: Gobernación, Gobernanza y Gobernabilidad, podemos establecer algunos
puntos aclaratorios para definir sus significados y su funcionabilidad en los
distintos espacios en que les correspondan ser empleados cada uno de ellos.
Gobernación,
un término clásico que comprende tanto las instituciones de gobierno como las
acciones dirigidas a la definición y realización de los intereses generales
relacionados con el Estado, tales como: dirección política, políticas públicas,
legislación, administración, acciones sociales estatales, entre otros.
Durante mucho tiempo, las
instituciones relacionadas al concepto Gobernación se han identificado con las
instituciones del Estado y se han considerado como acciones de Gobernación sólo
las procedentes de sus órganos. Es así, como la tarea de gobernar y la
responsabilidad por la gobernación correspondían en exclusiva a las
organizaciones del Estado.
Hace más de tres décadas,
las personas, en tanto que actores activos de la sociedad y las
territorialidades, así como las organizaciones privadas, grandes o pequeñas,
lucrativas o benéficas, eran consideradas como portadoras exclusivamente de
intereses privados, los cuales sólo actuaban en función de sus expectativas
económicas o de algún interés social pero siempre de naturaleza privada. Estos
actores sociales eran siempre gobernados, nunca funcionaban como actores
activos de la gobernación misma.
La
Gobernanza, de su parte, aunque es un término antiguo, su uso
generalizado es reciente, y su usanza colectiva corresponde a los noventa, y
especialmente a su segunda mitad. Además, no viene de una fuente única, sino
múltiple.
Subrayemos en primer lugar
las razones de su introducción en el léxico de la comunidad del desarrollo.
Entre los cincuenta y los setenta, ésta se aplicó a la reforma administrativa,
contemplada desde la racionalidad instrumental y la neutralidad política.
Durante los años ochenta se introdujo la perspectiva de las políticas públicas
y se teorizó el paso de la administración a la gerencia pública, manteniéndose
la lógica de racionalidad instrumental y neutralidad política de la etapa
anterior.
El llamado Consenso de
Washington y los programas de reformas integrales del sector público que las
acompañaron respondieron a esta misma lógica. En este contexto, por ejemplo, el
PNUD creó la División de Gerencia de Desarrollo, conocido por sus siglas en
inglés como (MDD). Lo que en unos pocos años se convirtiera en la División de
Gerencia de Desarrollo para la Gobernanza, con sus siglas (MDGD). A lo largo de
esta década, la palabra Gobernanza quedó incorporada al lenguaje de la
comunidad del desarrollo. Convirtiéndose en una terminología conceptual para la
funcionabilidad de las buenas gobernanzas en todo el mundo.
Como podemos apreciar, el
concepto de Gobernanza manejado por la cooperación internacional registra una
rápida evolución que vale la pena reseñar.
Hasta hace muy poco
tiempo, por Gobernanza entendíamos “la forma en que el poder o la autoridad
política, administrativa o social era ejercida en el manejo de los recursos o
asuntos que interesan al desarrollo” (PNUD: 1997, Banco Mundial: 1995).
El PNUD hoy maneja un
concepto de Gobernanza completamente diferente. En su informe sobre Desarrollo
Humano del año 2000, su administrador, el Sr. Malloch Brown, señala que ni los mercados,
ni la política, ni la sociedad pueden funcionar sin instituciones y reglas y
que las Gobernanzas ya no se refieren sólo a las organizaciones
gubernamentales. Ahora, las Gobernanzas
enmarcan y entrelazan una serie interdependiente de actores que
comprenden: los gobiernos, los actores de la sociedad civil y el sector
privado, y ello, tanto a nivel local como nacional e internacional.
Como vemos, y terminando
esta definición conceptual, en el año 2000, el PNUD ya había establecido un
concepto de gobernanza que lo aproximaba extraordinariamente al concepto de
marco institucional (formal e informal)
que establecía las normas e incentivos
de las transformaciones: de la burocracia a la gerencia y de la gerencia
a la gobernanza de los actores activos trisectoriales en un determinado ámbito
de la acción colectiva.
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